惩治食品监管渎职需改变“九龙治水”局面

  关于严肃查处食品药品制假售假的腐败问题,中共中央政治局常委、中央纪委书记贺国强在题为《着力解决发生在群众身边的10个方面腐败问题,不断以反腐倡廉建设新成效取信于民造福于民》的文章中指出,食品药品安全事关人民群众身体健康和生命安全。近年来,我们会同有关部门严肃查处了问题奶粉、“瘦肉精”、地沟油等一批食品药品安全事件。最近媒体又披露了一些企业生产和使用有毒药用空心胶囊的问题,让人触目惊心、十分气愤。要进一步加大惩治力度,严肃查处制售假冒伪劣食品药品的案件,严肃查处食品药品安全监管中失职渎职、纵容放任制假售假并造成严重后果的案件,严肃查处制售假劣种子和农资、坑农害农的案件,确保广大群众吃的安全、用的放心。

  6月11日,2012年全国食品安全宣传周在北京启动。在同步举办的中国食品安全论坛上,食品安全监管成为与会者热议的话题。

  纵观一系列食品安全事件,有关部门的介入总是在媒体曝光之后,因此这种监管也被戏称为“马后炮”式的监管。与此同时,食品安全方面的职务犯罪总是与食品安全事件相伴而生。

  “那不都是我们的错。”这是河南瘦肉精案主犯刘襄在法庭受审时为自己作出的辩解,在他看来,此案造成的严重后果与相关部门对含瘦肉精生猪监管不力密不可分。

  刘襄的辩解,并非毫无道理。不可否认,食品安全监督管理部门工作人员的渎职行为在一定程度上纵容了危害食品安全违法犯罪活动的发生,这也是重大食品安全事故频频发生的原因之一。

  为此,针对食品药品制假售假的腐败问题,中共中央政治局常委、中央纪委书记贺国强在关于“着力解决群众身边的腐败问题”的讲话中明确指出,要进一步加大惩治力度,严肃查处制售假冒伪劣食品药品的案件,严肃查处食品药品安全监管中失职渎职、纵容放任制假售假并造成严重后果的案件,严肃查处制售假劣种子和农资、坑农害农的案件,确保广大群众吃的安全、用的放心。

  监管防线屡屡失守

  2009年通过的食品安全法进一步明确了各食品监管部门的职责,为食品安全监管工作提供了重要保障;已正式实施的刑法修正案(八)增设负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守的犯罪行为,使之专罪化,解决了之前食品安全监管渎职犯罪中“同质不同责”的问题。

  一系列制度政策的完善表明了国家惩治和打击食品安全犯罪的决心和力度。

  然而,“瘦肉精”、“毒豆芽”、“染色馒头”、“毒血旺”、“毒生姜”等一系列层出不穷的食品安全问题让我们不禁要问:食品安全屏障为何屡屡被突破?

  近期出版的2012年《食品药品蓝皮书》对于2011年爆出的双汇“瘦肉精”事件评价道,“事件暴露出我国食品安全监管体制的严重弊端和制度设计不合理。一是多头管理,效率低下。从饲料、兽药生产到生猪饲养、流通、屠宰、销售等环节,涉及农业、工商、卫生、商务等多个部门。众多监管部门在职责上重叠交叉,造成监管责任不清,一旦发生事故,难以问责。二是地方保护主义。由于猪肉产品一般主要供应外地市场,使有些地方的政府部门缺乏监管的积极性。三是执法方式不当,往往在重大安全事件发生之后开展‘运动式’执法,缺乏长效机制”。

  事实上,“瘦肉精”在中国人的餐桌污染史上,早已立名多时。早在2001年,包括北京、天津在内9个省市的23家养殖场就被发现违规使用盐酸克伦特罗。但正是这种只需要一道简单的“尿检”程序就可以检测出的,国家多部门明令禁止在饲料和动物饮用水中添加的“瘦肉精”,至今仍屡屡出现在新闻报道中。

  根据媒体披露,在河南省孟州市等地,每头“瘦肉精猪”花两元钱左右就能买到号称“通行证”的检疫合格等三大证明,再花上100元打点河南省省界的检查站,便可以一路绿灯送到江苏省南京市一些定点屠宰场,无需检测“瘦肉精”,每头猪交10元钱就能得到一张“动物产品检疫合格证明”,然后堂而皇之地进入市场销售。

  和食品安全一样,药品安全问题也同样令人揪心。河南省新密市人民检察院副检察长陈松坡向记者介绍,在侦办药品制假售假案件中,犯罪嫌疑人曾这样供述——“在药品生产上,一些药厂承接假药‘来料加工’,一些非法窝点、‘地下药厂’几乎完全脱离控制”;“干了这么长时间,从来没有人管过我们”,甚至“买假药的人要求退货,有关部门还帮我们调解过,也没处罚”。

  对此,2012年《食品药品蓝皮书》评价说,由于少数地方政府和部门片面追求经济增长指标,个别监管部门和人员玩忽职守、滥用职权等原因,致使某些食品生产经营企业有机可乘并铤而走险,肆意制售不安全食品,危害人民健康。在源头监管方面,基层监管人员不足,监管手段单一,设备落后,难以适应新形势下监管工作的需要。畜禽饲养过程中滥用饲料添加剂、滥用增白剂和保鲜剂、滥用食用色素、非法使用“瘦肉精”、用非食用物质加工食品等情况时有发生。

  “九龙治水”造渎职空间

  “食品安全监管是一个庞大的社会工程,涉及社会的方方面面,而我国的食品安全监管是分段式管理,从上到下依据各自的职责进行了分工,县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门依法行使其职权,承担其责任,容易造成管理疏漏,这是出现食品安全事件的体制性原因。”西北政法大学教授贾宇表示。

  而这种“九龙治水”的监管局面也造成了个别官员的失职甚至是渎职腐败的空间。

  新密市检察院反贪局检察官常军向记者介绍说,从国务院食品安全委员会的组成部门来看,食品安全的管理涉及13个主要部门,不同食品品种、不同环节,都有不同的部门在管理,各管一块,各辖一段,存在职能交叉、权责不清。

  “初级农产品质量划归农业部门管;食品的质量检测,划归质检、药检部门管。但这些部门在乡镇并没有负责食品安全的相应机构。工商部门有人可以管,但有越权之嫌;有权限可以管的部门,却受限于系统与人员的缺乏,鞭长莫及。”新密市检察院侦查监督科彭坤说,“各部门监管也存在掣肘情况,工商部门曝光市场食品质量问题,质检、药检部门认为丢了他们的丑。遇到职能交叉或者空白地带,各部门就相互推诿,致使无人监管。”

  此外,检察机关在办案过程中,还发现监管部门存在主动失职,实行“养鱼执法”等不良现象。

  据山东某县质监局一位食品审查员反映,“现在的财政供养机制不是很顺,收费罚款省局、市局都扣一部分,剩下大约80%是‘自己’的,所有人的工资福利就从收费、罚款中出”。

  “之所以出现‘马后炮’式的监管,很大程度源于此。这种‘养鱼执法’的行为是一种公开的渎职行为。”有反贪人员透露,更为恶劣的是,部分监管人员充当食品犯罪“保护伞”,“有些监管者在利益面前不能坚守立场,收受被监管者的贿赂,徇私舞弊不查处食品违法犯罪行为,甚至与被监管者串通一气,为其通风报信逃避检查,包庇和掩饰犯罪行为”。

  惩治监管渎职存障碍

  国家高度重视查处食品案件领域的渎职犯罪,然而食品安全事件依旧层出不穷,食品监管部门履职状况难以让公众满意。

  那么,问题的根源究竟在哪儿?

  “问题的根本在于惩治食品监管渎职犯罪存在一些障碍。”郑州市惠济区检察院检察官王瑞娟总结认为,食品监管渎职犯罪刑事责任主体认定难,“实践中,问题食品经过生产、流通、经营等多个环节,最后导致恶性事件的发生,到底是哪个环节哪个部门的责任,或者说多个部门都有责任,最终谁来承担问题食品监管失职的刑事责任是个问题。因此,权责不清,多个部门相互推诿,致使食品监管渎职行为的刑事责任被架空,结果便是不了了之”。

  为此,接受记者采访的多位检察官建议,食品监管应逐步形成统管与分管相结合的模式。如果出现部分环节渎职的情况,“就直接追究分管环节的责任;如果出现集体渎职的情况,就追究统管者的责任”。

  “食品监管渎职犯罪的一个显著特征就是发现难取证难。所以,建议坚持从食品安全犯罪中倒查相关职务犯罪。当前,食品安全问题如洪水泛滥,大部分恶性食品事件背后都隐藏着职务犯罪。因此,倒查食品安全犯罪就会让食品安全职务犯罪无处遁形。”新密市检察官王会还建议说。

  此外,中国政法大学法治政府研究院研究员王敬波在接受《法制日报》记者采访时还提出:“问责机制不完善也是造成食品安全监管问题的重要原因之一。当前对食品安全监管的问责主要集中在一些明显违法的行为上,对于‘懒政’、不作为等未被确定为违法的行为则很少涉及。”

  王敬波认为,解决食品安全监管问题的关键在于加强对食品安全监管者的监督,建立并严格执行巡查、督查等日常管理制度,对负主要责任的官员实行重大食品安全事故一票否决。本报记者赵丽 本报通讯员张胜利郭艺辉