“涉税信息共享”将牵一发而动全身

  受访者:施正文中国政法大学财税法研究中心主任 多次参与《税收征管法》的修订讨论工作

  6月7日,国务院法制办公布了由国家税务总局起草的《税收征收管理法修正案(征求意见稿)》。现行《税收征管法》于1993年1月1日起正式实施,1995年和2001年进行了两次修订,这次是第三次修订。由于此前两次修订始终没有涉及“涉税信息共享”的内容,税务机关只能通过税务登记、纳税申报等间接手段获取信息,缺乏直接获取涉税信息的授权和手段。此次修订,最受关注的“涉税信息共享”能否有望启动?
       相关法规——国务院法制办公室关于《中华人民共和国税收征收管理法修正案(征求意见稿)》公开征求意见的通知 

  涉税信息难共享,是因为涉及利益调整
  青评论:《税收征管法》修订为何很重要?
  施正文:《税收征管法》好像只是关于征税的事,但它却是涉及每一个人最关心、最实际的财产问题。税收是对公民最根本的财产权的“合法”剥夺,事关每个人实实在在的切身利益。“无恒产,则无恒心”。如果一个人连饭都吃不饱,如何行使其他人权?所以财产权不仅是生存权的基础,也是实现人格权、政治权利的保障。财税法在本质上就是财产法,这次《税收征管法》的修改也是我国财产法的重要变革。而税收是用来提供公共服务的,事关民生问题,这又要求我们推进政府治理,建设服务型政府,希望我们全社会对此进行广泛的讨论。

  青评论:这次是《税收征管法》的第三次修订了,从2008年启动到现在持续了5年,据报道,《税收征管法》修改二十易其稿,并先后多次就修改稿内容征求各地税务机关的意见。为何这么“麻烦”?有什么阻力吗?是否因为涉税信息共享牵扯到官员财产公开,因而受阻?
  施正文:的确与官员财产公开有一定关系,实际上涉税信息,就是公民、官员和法人的财产信息。因为征税时,必然要查清个人和企业的收入信息、支出信息、财产信息……这些信息,囊括了我们公民、法人所有的财产信息。搞廉政建设、官员财产申报等等,从根本上说,都离不开税收征管信息的支撑。

  就以现在的房产税改革为例,在推行住房信息联网方面就遇到了一些障碍。实际上,住房信息是最容易做到全国联网的。房子的信息你能瞒得掉吗?房子是不动产,是无法移动的,每人有多少套房子,这些信息全在政府那里,不就在住建部门、房管部门吗?

  青评论:可是,现在城市住房信息还未实现全国联网。
  施正文:其实,现在并不是技术上达不到联网,而是有些人根本不想联网。住房信息一旦联网,损害最大的是谁?是有多套房、高档房的人。什么样的人有多套房?一类是富人,一类是官员。权钱交易的存在,使这两类人中部分拥有多套房产。

  住房信息联网之后,特别是在银行的存款和资金信息联网和共享之后,对某些人来说会出现两种风险。
  第一,腐败案发风险。如果这些信息提供给纪检监察部门,拥有多套住房和巨额存款的官员可能面临反腐倡廉的风险。我国刑法中有巨额财产来源不明罪,搞不好,官员就会锒铛入狱,这些人自然不希望涉税信息联网。

  第二,逃漏税被查风险。一旦政府知道你的收入、住房和其他涉税信息,就很难再逃税了。现在之所以逃漏税大量存在,很重要的原因是税务机关不掌握纳税人的涉税信息,特别是个人的涉税信息。我国将来要提升个人所得税、房产税、甚至开征遗产税等直接税的比重,个人将成为主要的纳税人,人们的税痛感会更强,随着打击逃税手段的增强,逃税的风险也更大。

  可以说,《税收征管法》的修订涉及社会各个阶层,特别是强势利益集团,因为触及到他们实实在在的利益,阻力、难度将是史无前例的,这正是当前我们必须面对的一项攻坚克难的改革。

  不提供涉税信息,应承担法律责任
  青评论:涉税信息一般在哪些部门?
  施正文:涉税信息一部分在银行,还有一些涉税信息是在不同的政府部门。比如说,个人不动产信息在房管部门,企业不动产信息在工商部门,证券信息在证券监管部门。此外,海关也掌握了一些,公安也掌握了一些,国土资源部门等都会掌握一些。理想状态是,只要是掌握了纳税人信息的第三方,就有义务将这些信息提供给税务机关,并且这种提供涉税信息的义务和职责是由法律设定的,你不提供就要承担相应的法律责任,税务机关和相关部门可以追究你的责任。遗憾的是,现在我们没有这方面的法律规定。在征纳双方涉税信息不对称的情况下,税务机关没有取得涉税信息的手段,就失去了依法征税的前提和基础,纳税人就会抱有逃漏税的侥幸心理,税法遵从度就不可能提高。

  未来税收征管的核心,就是要知道纳税人的涉税信息,知道纳税人的收入有多少,知道纳税人的财产在哪儿,才能依法收税。涉税信息管理是整个税收征管的核心和基础,是未来税收征管改革、税制改革的前提和配套制度,也是整个社会诚信建设、官员廉政建设的必备条件,对于深化市场改革,推进政府治理,弘扬社会正气都具有重要意义。

  青评论:我注意到现在的修正案征求意见稿里,并没有提出相应的法律责任。
  施正文:的确是没有。目前我国行政协助制度尚未建立起来,大部制改革刚刚起步,条块分割、部门保护主义仍然盛行。加之从根本上涉税信息共享制度建设会触及官员和富人利益,改革的障碍和阻力可想而知。所以,修正案只是提出了“政府部门和有关单位应当及时向税务机关提供所掌握的涉税信息”的一般性要求,并没有相应的具体规则和明确要求,更没有配套的问责规定,这也是不得已退而求其次的改革路径。

  青评论:那像美国、英国这些西方发达国家的涉税信息是怎样共享的?
  施正文:通过立法来推进涉税信息共享是各国的通行做法。在税法和相关法律上,明确规定税务机关有取得涉税信息的权限;银行、政府部门和相关单位等第三方,必须向税务部门及时提供涉税信息;设定相应的法律责任条款,严格问责制度。各国实行统一的纳税人号码,与公民的社会保障号码或身份证号码、在银行的存款账号等是一致的。将来我们的纳税人识别号,很有可能就是公民个人的身份证号码。目前我国身份证号码里,是没有个人的纳税信息的,以后将会存入涉税信息。

  涉税信息共享很难短期实现
  青评论:但是,这样的信息共享会不会侵犯公民个人隐私呢?
  施正文:当然,在赋予税务机关调查公民个人涉税信息的同时,也必须要求它承担保密的义务。大量公民个人信息提供给税务机关以后,会涉及商业秘密和个人隐私,对此应当强化相应的法律保障措施。权利义务要对等,税务机关在征税时可以使用相关信息,但不得对外泄露。这在国际上也是如此,各国都有大量关于保护个人隐私和商业秘密的要求。

  青评论:我们也能看到,这次征求意见稿已经规定“政府部门和有关单位应当及时向税务机关提供所掌握的涉税信息”, “银行和其他金融机构应当及时向税务机关提供本单位掌握的储户账户、支付或计入该账户的利息总额、支付或计入该账户的投资收益及年末(或期末)账户余额等信息”,并规定“涉税信息提供办法由国务院制定”。
  施正文:只规定“政府部门和有关单位应当及时向税务机关提供所掌握的涉税信息”,而不就具体制度作出明确规定,也不规定相应的问责条款,对推进涉税信息管理的真正实行意义有限。

  征求意见稿除了就银行的涉税信息提供义务作出较为明确的规定外,并没有对政府部门的义务作出规定,也没有相关法律责任的条款。并且涉税信息如何管理,则空白授权国务院制定“涉税信息提供办法”。这里有两个疑问:一是,这个办法什么时候出台?法律并没有出台时间的要求,三五年?遥遥无期?谁也不知道;二是,国务院的这个办法,如何就涉税信息作出规定,是一般性的号召,略有改进,还是根本性改革,这些都是不确定的。

  最关键的是,将来国务院制定的涉税信息提供办法在法律位阶上只是行政法规,它不得与上位法律相抵触,这就给“办法”推进涉税信息管理设置了法律障碍,即办法可以有所作为的法律空间比较小。因为现行的一些行业法律,都规定了各部门的权限,有些还有为当事人保密义务的规定。例如,《中国人民银行法》、《商业银行法》,就规定银行要为储户保密,因此国务院出台的办法如果要求银行将储户的个人信息提供给税务机关,就可能与上位法律的保密规定相抵触。所以,仅仅通过向国务院授权,不仅不符合完善立法的要求,即便是制定了“办法”,其法律权限和实际效果也有限。

  青评论:那怎么办?由全国人大立法?
  施正文:要从根本上解决涉税信息管理权限问题,必须通过全国人大立法。应当在《税收征管法》中单独设立一节规定“涉税信息管理”,就涉税信息的提供主体、提供内容、提供时限、法律责任等作出明确规定。目前征求意见稿中仅有一个条文,这只是一个导向性的规定,只是提出了推进涉税信息管理的工作目标,还无法据此真正启动改革。因此,必须尽快通过推动税收征管法的“大修”,为未来税收征管改革提供法律保障。

  青评论:你能否预测一下,实现涉税信息共享,大约需要多少年?
  施正文:从目前的情况看,实现涉税信息共享将是一个艰难而漫长的过程。我想,五年、十年恐怕难以真正实现。涉税信息共享牵涉众多群体的利益纠葛,必然是一个渐进漫长的过程。但是,我们没有退路,要实现社会公平正义,深化经济改革、行政体制改革乃至政治改革,都需要坚定地推行税收征管改革和财税改革。这就是一个博弈的过程,一个斗争的过程。既得利益者肯定要维护他们自己的利益,这是毫无疑问的。只有通过广泛讨论,从长远利益、根本利益和民族发展的高度和大局,来寻求社会共识,寻找改革的切入点和突破口。我们每个人,都要参与到这个进程中来,尽我们的绵薄之力,来推动这项牵涉当前中国改革深水区的重大改革。在大家的共同推动下,实现涉税信息共享的时间表没准还会提前,经济社会的改革发展也可能取得新突破。

       相关话题——税收征管法的立法与历次修法