许善达谈营业税发展历史与改革措施

中国国际经济交流中心于2011年6月29日上午09:00举办第二十四期“经济每月谈”。

本期的主题是:
深化财税金融体制改革,加快服务业发展。全国政协委员、国家税务总局原副局长许善达在发言中表示,服务业发展需要有很多制度环境、需要很多政策支持,而营业税是限制服务业发展的一个非常严重的制度障碍。这个障碍的严重性,怎样估计都不过分。

他称,营业税的负担高于增值税,因为增值税全国的负担,平均是7%,但又扣除,实际全国负担是3%。营业税,5%的税率,那就更不用说了,基本税率是5%,再含购进税,那就更重。

许善达表示,营业税的改革是对发展服务业的必要条件。如果不下决心改,还是很难使我们的服务业发展达到预期的目标。

以下是文字实录:
许善达:
第二,服务业发展需要有很多制度环境、需要很多政策支持,我认为在诸多的制度环境里,诸多的政策支持里,现在的税收政策中的营业税是限制服务业发展,可以说是非常重要的一个制度障碍。这个障碍的严重性,我觉得怎样估计都不过分。我们讲历史的由来,1993年在设计今天的现行税制的时候,我当时是一个司级干部,我们那个司是负责1994年税制改革总体方案设计,具体的税种条令的规定都是有关业务司局做的,但是总体方案是我们那个司负责做的。在我们给国务院报的最初税制改革方案里,制造业和服务业通通都要改成增值税,不是我们的方案就要把服务业搞成营业税保留着,只改制造业。我们原来的方案就是包括制造业和服务业,通通都使用增值税。但这个方案报上去以后,从税收制度角度看,大家都一致同意应该这么做。但在1994年改革的时候,我们不是一个税制改革,我们是税制改革和分税制改革同时出台,而且事实上我们税制改革在很多内容的设计上还要服从于分税制改革,因为1994年财税改革中很重要的目的是恢复中央政府对于财税的控制能力。

讲这段历史就很长了,在改革以前,中央政府只有20%几的收入,全国30多个地方,中央政府只从十几个地方获得地方上交的收入。其他地方都是每月等着向中央要钱,而且中央的钱是要每个月催地方财政交钱。因为那个时候我们学的是苏联的财税体制,我们一直是拷贝学习的苏联财税体制,地方政府收钱,按照一个制度规定分成了办法,什么办法?拿出了多少钱来交到中央政府里来,所以中央政府要花的钱就取决于地方政府给它交钱的数量和交钱的速度,什么时候给你交。所以那个时候的财政部预算司每个月最头疼的一件事就是催着各个地方政府赶快把钱交到中央金库。那时候我们开玩笑说刘部长头顶上的头发都没有了。这种局面是对我们国家造成了很多问题,造成了政治、经济等问题。

这要讲起前苏联解体,这是一个非常复杂的历史现象,有很多书记文章来分析。我提出一个问题,前苏联是这样一个庞大大物,两个超级大国之一,可以搞空间站,可以有那么大的军事实力,可以由航空舰队,怎么就垮了呢?这么一个“大骆驼”,被压垮的是什么?就是税制。研究苏联的人还没有给予足够关注,因为当时戈尔巴乔夫当时想维持苏联,就搞了一个《新联盟条约》,叶利钦他们代表所谓的加盟国搞了一个《独立国家宣言》,他们就说我们的共和国是一个独立的国家,我们不是地方政府,这是他们的态度。戈尔巴乔夫在《新联盟条约》里讲,苏联政府要办几件事儿,要有几个权力,其中他写了一条,苏联政府要设立税务局,要在全苏联境内征税。结果,叶利钦在和戈尔巴乔夫谈判里,叶利钦和那些共和国总统就说这一条免谈,谈判就终止了,不能谈下去了。后来就要求你们还得谈,最后还是戈尔巴乔夫让步,放弃了这一条,还维持各加盟国收税,给苏联财政部交钱的体制。结果这个体制维持一段时间以后,有几个小的加盟国作出决定,我们和苏联财政中央这么多年的关系,我们共和国太吃亏了,我们给你交钱,最后你们都没给我什么东西。我们从现在开始不给你交钱了。戈尔巴乔夫说,你们不交钱了,等于是违约,撕毁协议了。

当时叶利钦说,你们不要怕,他们不交没有关系,我俄罗斯交。因为俄罗斯是最大的。于是政府依然维持下去,最后某一天,也就是年末的某一天,叶利钦宣布,从明天开始,俄罗斯共和国不再向苏联政府交钱了,第二天戈尔巴乔夫开苏联会议,因为他是总统,他说我们没钱了,我们就不干了。第二天,苏联的国旗就再也没有升起来。所以压垮苏联这个庞然大物的一根稻草就是作为苏联这样一个完全失去了对整个前苏联各加盟国的财政的控制。

我们1993年搞税制改革、分税制改革,虽然税制改革是基础,但实际上当时考虑最多的是分税制,是要改变中央财政对财政收入的失控的局面。所以,分税制,中央财政从20%几的税收一直要拿到55%,要调过来。拿到55%以后,还要设计一个增量里,中央要多拿,增值税75%,因为增值税是增长最快的,中央拿75%,中央财政收入的比重今后会逐渐增加,当时计划五年之内要涨到60%,目标是中央60%、地方40%,支出是中央40%、地方60%,中央拿出20%转移支付、分配到各地区。这个问题就回到营业税上来了,本来这个事是一个分税制中央地方财政的关系,但是讨论中发现一个问题,如果我们把服务业和制造业原来的税都改成增值税的话,中央要拿75%,地方拿25%,这样中央整个的比重就不是55%了,就超过了60%,都快70%了。增值税当时占最大的比重,一把增值税、营业税调,中央拿75%,那地方财政就没有多少钱了。在当时情况下考虑说不行,中央拿55%,给地方45%。那给地方什么钱呢?就先把小税种给地方。

企业所得税怎么办?当时说企业所得税按照隶属关系划分,地方企业所得税也归地方,只有央企的归中央。那时候央企已经亏损,等于又把一部分税留给了地方。这样一算还不够。如果流转税全部改成增值税的话,在中央拿75%的情况下,地方财政收入也没有整个收入的45%。在这种情况下,作出一个决定,就是流转税也要给地方分一块,中央不要这个钱。在这个时候研究,把什么地方留给地方中央不要呢?那就是制造业和服务业两个行业选择,在这种情况下选择,当时营业税的数额比较少,增值税相对比较多,后来就把营业税不改增值税,保留营业税,而且都划给地方。这样一算,那55%和45%就算出来了。所以,满足了当时分税制对于整个中央、地方官员的要求。从税务局搞税收政策的人,包括当时参与讨论的人,谁都明白,或者是谁也知道,保留营业税是不好的,应该改成增值税。讲道理,大家都没有分歧。但为了服从我刚才所说的那个大局,我认为那个大局决策中央拿多少钱,在领导人做决策里面,一定有总结前苏联历史经验的内容在内。

在这样的情况下,我们对于制造业和服务业在中国国民经济地位的认识,那时候是比较看重制造业的,感觉服务业的关系不太大。所以知道营业税不如增值税,增值税当然是好才改增值税的,但如果都改,不行。那留着吧,给谁留呢?当时觉得服务业没有关系,制度坏一点儿也没有关系,我们先把好的税,把制造业解决了。当时就是这样反复测算、反复研究,实际上保留营业税,并不是大家认为营业税很好才留着它,都认为它不好,但不留又不行,所以在当时的分税制算账,如果营业税也改增值税,账怎么都算不平。如果中央不拿55%,拿到65%甚至70%,那可以算平,但又觉得不行,从20%多拿到55%已经增加了很多份额,要是拿到70%,当时担心不能被中央和地方所接受。有这么多的因素,为什么我前面讲到对服务业的认识,是这么多因素里留一个不太好的东西,留在哪儿,就是大家认为可以是在不太重要的服务业里。

实事求是地说,税制改革以后,营业税保留在服务业里没有引起更多的关注。因为这和过去的制度一样,增值税刚出台,好处大家看得不是很清楚,服务业的企业觉得这个税制改革对我这个流转税的部分没有什么大的改动,原来是怎样,现在基本上还是怎样。对于制造业改增值税之后,谁也不太清楚。当时没有引起很大的反响。那时候提意见最多的是改增值税里面的资源类的企业。我们那时候每天收到的各地反映问题的电报、传真非常多,因为增值税,像开矿,要有多少购进,但提到实际的税负却过不去,像煤矿、石油,所有的矿山企业一改增值税,都过不去。天天反映很多问题,还有公共服务,自来水公司等等。营业税的反映很少,服务业觉得就像以前没改一样,没改以前营业税是3%现在还是3%,没改以前是5%,现在还是5%,所以大家对营业税留下来的影响还不大了解。

经过这么多年以后,经过这两个税的制度,对行业发展的影响的差别就慢慢看出来了。首先实行增值税的企业税负大幅度下降,当时化工部、机械部,财政部门都测算,说我这个税负增加了或者是减少了,绝大部分所谓营业税的部门税负都下降。当时顾秀莲是化工部部长,她专门把我请到化工部,把他们的测算结果拿出来,说这次一改革,整个行业能少交20亿。问我是不是这样?我说,测算结果差不多就是这个数。他们就非常高兴。第一是税负下降。

第二,不重复征税。企业化重组、专业化市场打开了,化工企业,后面建一个产业链、后面建一个厂,前面建一个厂,税负不增加。所以产业链的组合,你是搞专业一个厂还是延长产业链,因为制造业的发展就是延长产业链,这是很自然的发展。如果不改增值税,搞一个企业,多交税,再搞一个企业,更多交税,负担是累加的,那企业就不愿意。一搞增值税,就都抵扣了,税负不增加。所以这也是很多制造业觉得增值税对于制造业延长产业链、扩大增值额是很大的支持。

第三,出口退税。出口退税对我们国家的经济发展的作用非常大,我们的制造业也是依靠出口拉动内部制造业的发展。所以当年出口退税形成了财政的巨大压力,退税指标,那时候还不叫商务部,那时候是外经贸部,外经贸部和税务局、财政部总是在争退税指标。因为指标是归财政部预算上编、列,执行是税务局,享受出口退税的是外贸企业,所以这三者之间总是要谈退税指标问题。一退税,把所有含的税都通通退出去,这对外贸的发展推动力是非常大的。

这30年我国制造业发展,中国变成了一个世界工厂,都是made in china,我觉得我们增值税起到了不可替代的作用。营业税就不行了,第一是重复征税,延长产业链就多交税。这个没有办法,制度就是这样规定的。你想把产业链延长一个环节多交一份税,再延长一个环节又多交一份税,而且税负重。我举一个例子,营业税的税负增收比的程度,一开始营业税和增值税都是不能抵扣,后来制造业的企业,包括主管部门反映,制造业的运输成本占得很大,这和中国国情很一致,我们的物流成本在整个经济中占的份额比较大。企业说自己有那么多的运输成本,营业税算购进,这个税不扣,税收负担很重。按照当时的税制设计,营业税是不能抵扣的,但都反映运输成本,后来作为一个特例,我们允许企业运输成本含的税在增值税中扣除。这样就要算一下有多少税。运输税是3%,但含的税不只3%,因为运输行业,比如说火车要买煤、汽车要买汽油,运输要有燃料动力。当时不算火车、汽车、飞机购买设备的钱,不算买火车头的钱,也不算买汽车的钱,只算运输中的消耗物资的钱,我们允许抵扣7%。也就是说,3%的营业税,不算设备含的税,仅仅运行的税加在一起就有7%。所以在制造业里,我们批准,你的运输,你付的运费可以按7%抵扣增值税。这说明营业税在运输行业名誉中是3%,实际税负7%,还不算买车、买运输工具的钱。因为2009年买设备的钱也可以抵扣。我们算的7%,还不包括买设备抵扣的税款。这是差了一倍多。3%和7%的比例。其他行业没有抵扣,也就没有详细测算。

但可以肯定地讲,我们营业税的负担高于增值税,因为增值税全国的负担,平均是7%,但又扣除,实际全国负担是3%。营业税,5%的税率,那就更不用说了,基本税率是5%,再含购进税,那就更重。营业税重复征税。出口还不退税,我们给境外提供的劳务,比如说运输到境外,还有很多金融保险,为境外提供的服务都不退税。我们制造业的发展出口退税是推动制造业占领世界市场的一个重要政策。而且由于有出口退税,使得出口产业发展起来之后也拉动国内的投资和国内生产。但服务业这三条和制造业这三条正好是对立的。

所以,这个制度对服务业发展起什么作用呢?我们假设一下,今天宣布,从明天开始所有的出口都不退税了,我们的世界工厂还能不能维持下去,但是我们的服务业就是在这个环境下向境外提供服务的。所以我觉得我们的服务业发展的速度慢,就业人数不够等等这些因素里,我觉得营业税是一个特别重大的制度障碍。当然这个里面又包括和中央的关系,增值税是中央和地方分成,营业税都给地方,但都给地方,退税就是一个矛盾。因为增值税的退税是中央财政出钱。营业税是地方税,你把地方税退给企业,企业当然没有意见,但地方政府有意见。所以营业税的制度就使得这三件事儿卡在这儿了。重复征税解决不了、税负重解决不了、出口不能退税解决不了,营业税就是这样的性质。

我们回顾起来,从战略上我们对营业税的发展有一些认识上不够的地方,从制度建设上、从政策制定上,由于相应的我们战略认识对服务业的发展形成了这样的局面,营业税发展有很多制度障碍、还有很多不利于发展的东西,但我认为营业税是非常重要的。营业税的改革不是充分条件,但是必要条件,改了它,服务业发展不见得完全实现我们的目标。但如果不改它的话,这个服务业也就这样,想要取得预期的目标几乎是不可能。连带起来,包括对就业的影响。其实服务业就业所谓的含量要高于制造业,服务业发展大了,就业吸纳能力就会大幅度减少。就业高,耗能低,对整个环境的影响还小。它有很多好处,但如果不改制度的话,你光说发展服务业、企业多投资吧,因为市场要盈利,这么重的税负,又是重复征税、出口又不退税,想把大量的人投进去,这是不可能的。

在我们工作中,这几年这个矛盾已经凸显,在我们具体的工作中,据我所知,从几年前算,现在至少有几十个具体的行业或者是某一项服务都允许抵扣一点儿。就是发一个文,说这个种类的服务,允许把前面的营业税冲掉一些。当时大概有30多,当然都很小,都不大。如果大了以后,地方政府会有意见。因为这是地方收入,中央开得口太大,地方会有意见。我记得前几年就是30几项,这个服务的营业税可以扣抵什么。包括出口退税,现在出口退税的业务种类,最彻底的,一个都没有。有出口免税的,最彻底的只有一个,是翻译。翻译人员要给境外人员提供翻译,营业税免税。为什么说翻译呢?是文化系统对外文化交流,他们提出了这样的要求。最后国务院同意了。这两年又开始服务外包,当时商务部找我们谈,后来若干城市的服务外包免税。后来又说对出境的运输免税,憋得不行了,不开点口子过不去了。所以又打了点小打小闹的东西。但即使是免税和退税也不是一个概念,免税仅仅指的是最后一个营业税不收。你的购进里含的税,通通都得由自己承担。出口退税是什么概念呢?最后一个税不收,还把购进里的税还给你。所以,免税比不免税的政策好一点儿了,但比起出口退税的差距还很大。

现在对于服务业提供出口的劳务,服务业出口还没有任何退税的政策,开始有一点儿免税的政策。这个免税政策离退税还差得很多。我对现在服务业发展的情况还是不太乐观,虽然各种规划还在讨论,我认为营业税的改革是对发展服务业的必要条件。如果不下决心改,还是很难使我们的服务业发展达到预期的目标。这是我所讲的第二个意见。