行诉法修改,税收执法须“变招”

为顺应修改后的行政诉讼法,税务机关应对规范性文件进行审查,全面审查评估其合法性;转变执法观念,树立法无授权即禁止的执法观;增强法律意识,切实提高税务执法人员的执法水平;税务机关负责人出庭要出声。

2015年5月1日,修订后的行政诉讼法施行,该法从受案范围、管辖制度、诉讼程序、审查标准、裁判方式等方面进行了调整。今后,在面临行政争议时,税务机关该如何应对成为亟待注意的问题。

修改后的行诉法对税收执法的影响

税务机关败诉率或将上升。修订后的行政诉讼法删除了“维护”行政机关行使职权的表述,规定人民法院行政审判职能是“监督行政机关依法行使职权”,强调对行政行为的监督,以保护公民、法人和其他组织的合法权益。笔者认为,以往法院的实际操作多以维护为主,以监督为辅,现在只强调监督,那么一旦面临税收执法争议,税务机关败诉率将上升。

当事人以案外和解方式解决争议的现象或将大量减少。原行政诉讼法采用合法性审查标准,修订后的行政诉讼法在坚持合法性审查的同时,也对行政行为的合理性进行审查,提高了司法审查标准。修订后的行政诉讼法严格限制了法院的调解活动,规定调解仅仅适用于行政赔偿、行政补偿和行政机关行使自由裁量权这三类案件。今后,案外和解减少,行政诉讼压力增大,税务机关在具体执法时往往会顾虑较多,进而影响税收执法工作。

受案范围扩大,实现立案登记制,涉税争议案件数量或将大幅增加。修改后的行政诉讼法扩大了受案范围,将现行行政诉讼法列举的8项增加到12项,同时规定,人民法院在接到起诉状的时候对符合本法规定的起诉条件的,应对其登记立案。在扩大受案范围、实行立案登记制度后,越来越多的纳税人将通过行政诉讼的途径寻求救济,受案数量将大幅增长。特别是由社保费征收引发的征纳矛盾聚集在一起,将会带来涉税行政争议案件的增加。

行政长官强制出庭,“告官不见官”将成为历史。新修订的行政诉讼法规定,被诉行政机关负责人应当出庭应诉,这里的负责人是指正职或者副职领导人;在行政机关负责人确实不能出庭的情况下,应当委托该机关相应工作人员出庭,不能仅仅委托律师出庭,相应的工作人员,指对情况比较了解的人员。这就要求税务机关负责人切实转变理念,不仅从应付考核角度被动出庭应诉,而是要站在遵守法律的角度主动出庭应诉。

十种判决方式导致税收执法要求进一步严格。修订后的行政诉讼法规定了十种判决方式,该项修订对税务机关的压力更大:一是对于行政行为存在程序轻微瑕疵,但对原告权利不产生实际影响的情形,目前法院一般采用驳回原告诉讼请求的方式进行判决,行政机关是胜诉的;修订后的行政诉讼法规定,这种情况下法院须判决确认行政行为违法但不撤销行政行为,行政机关将面临败诉风险。这项修订对于法院支持行政机关的执法行为提出了极为苛刻的要求,因此税务机关作出行政行为,无论在适用法律方面、执法程序方面还是证据采信等方面,都不能有任何与法律不相符的地方。二是扩大了变更判决的适用范围,凡是涉及行政机关对款额的确定,如税务稽查案件罚款数额、个体户核定征收、逃税的界定等,法院都有权力变更数额。

解决“执行难”问题,行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书,面临严重后果。行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的,新法增加三项规定:一是对行政机关负责人按日罚款;二是将拒绝履行的情况予以公告;三是社会影响恶劣的,可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。

税收执法如何应对

笔者认为,当前面临新的形势,税务机关亟待做的一件事情是对规范性文件进行审查,成立由律师、法律学者、法规部门团队,全面审查评估其合法性,凡是与法律、法规以及规章的规定相冲突的,或者上位法没有授权税务机关制定的,都应当及时清理、修改甚至废除。税务机关还须转变执法观念,树立法无授权即禁止的执法观。另外,应该从以下方面着手,预防和化解涉税争议案件。

增强法律意识,切实提高税务执法人员的执法水平。行政争议是否会引发行政诉讼,很大程度上取决于税务机关和税务人员的法律意识以及执法水平。法律意识强、执法水平高,因行政争议所引发的行政诉讼案件数量相对较少,反之就较多。因此,建议税务人员加强对行政许可法、行政处罚法和行政强制法等行政法律的学习,加强对行政诉讼法、行政复议法等诉讼和复议制度的学习,增强法律意识和提高执法水平,做到既重视执法程序,又注重执法细节。

出庭要出声,明确出庭目的,推进税务机关负责人出庭效果。税务机关负责人的出庭,目的在于避免和减少可能发生的行政争议,同时解决进入诉讼阶段的行政争议。但目前来看,除了少数案件,多数案件中部门负责人出庭的象征意义远远大于实质意义。不少部门安排非分管领导、法规人员出庭,这达不到这项制度设定的初衷。随着部门负责人出庭应诉被纳入行政诉讼法的规定之中,建议税务机关尽可能安排正职或者副职负责人出庭;不但要出庭,更要出声应诉,要主动回应纳税人的诉求,要为本部门作出行政行为的合法性进行阐述,要积极争取纳税人的理解,以化解行政争议。

作者单位:江苏省常州市金坛地税局